财新传媒
位置:博客 > 聂日明 > 地方政府为什么会限牌

地方政府为什么会限牌

为了解决交通拥堵,京沪广深杭津等地实施了限牌政策,对本地车辆号牌进行总量控制,采用竞价拍卖或无偿摇号获得,同时限制外省市车辆号牌在本市通行。近日上海扩大外省市车辆的限行时间,促使车牌拍卖的中签率迅速降低;杭州就修改限牌政策向社会征求意见,不同群体之间的利益出现冲突,协调难度很大。

限牌的负面作用

上海是国内最早开始限牌的城市,也是其他城市的学习对象。目前上海对小汽车号牌实行总量控制,每年发放10万张左右,工作日上下班高峰时间,外省市车牌不允许在城市快速路(俗称“高架”)上通行,但地面道路和关键的越江隧道与大桥上的通行并不限制。

全国城市中,上海是最为特殊的,2013年底高架路总里程达199公里,覆盖市区的主要节点,这使得上海有条件在城市地面道路不限牌,保证全部汽车通行的基本需求,仅对高架路通行限牌、保证城市快速路的通行速度。

上海之外的城市就没那么好的条件。以北京、杭州、深圳为代表的城市,缺乏覆盖城区的快速交通系统,只能在高峰时间禁止外省市号牌车辆在城区行驶,或者车牌尾号单双号限行。从治理拥堵的绩效上看,上海以外的限牌城市只能说是延缓了地面交通变得更拥堵的速度,由于存量车辆实在太多,限牌无法减轻拥堵。

限牌政策的负作用却是实实在在的。第一,限牌造成区域市场割据,北京的政策已经严重到外省市车牌进京要先在六环的指定地点办理“进京证”,载货汽车白天全天不能在六环内行驶,破坏了全国统一市场的完整性。第二,车牌资产化,不管是有偿获得还是无偿摇号,总量控制提高了车牌的实际使用价值,上海的每张车牌高达14万元。第三,车牌资产化造成代际不平等,新车主的购车门槛陡增。第四,车牌资产化使得现有车主成为既得利益群体,他们反对任何削弱其优势地位的政策,如允许外省市车牌自由通行、征收快速通行费等,给未来交通拥堵治理平添了许多障碍。有车与没车家庭、户籍与非户籍人口等人群之间还出现了族群分裂。

限牌政策的由来

限牌的弊端如此之多,地方政府为什么还会限牌?这要追溯到政府根深蒂固的计划经济思维惯性。中国的公共管理惯于计划思维,“总量控制”遍及大部分行业的管理,如出租车业、城市人口规模、人口生育、网吧管理、医保支付等政府监管和社会政策,在宏观调控、土地管理等经济政策领域同样如此。对政府来说,车多了,对车辆进行总量控制,是再自然不过的想法。这和“城里的人多了,对人口进行总量控制”是同样的道理。自2010年的房市“限购令”实施以来,已经式微的、以户籍为代表的基于身份的社会管理思维再次活跃在政府公共政策的决策过程。

总量控制最终是通过牌照来实现的,政府对市场的规制、调控也就变成牌照许可。既然是发牌照,自然就有利益,政府或官员也就有了或明或暗的好处。上海的车牌有偿获取,2014年拍卖收入高达77.5亿元;北京的车牌无偿摇号,官员有机会上下其手、权力寻租,北京交管局原局长宋建国因此而落马。

税收结构需调整

诡异的是,汽车是一个庞大的产业,从生产、销售到使用,政府的利益可谓巨大,地方政府怎么就狠得下心来把它赶走?事实上,地方政府不喜欢太多的汽车,正是因为他们得不到太多的好处。

汽车工业是城市里的纳税大户、GDP大户,但凡有条件,城市主官都是支持发展汽车生产、研发。只是眼下商品市场已经相对市场化,城市生产汽车,不代表就得只能卖给这个城市的市民,也不代表城市里的市民一定会买这个城市生产的车。汽车出厂后,从销售到使用,政府先后会征收车辆购置税、车辆增值税与消费税、成品油消费税与增值税、车船税以及相关的附加费。这些税额中的大部分与地方政府无关。

车辆的销售环节,首先是一次性征收的车辆购置税,从价征收,2013年共征收2600亿元;以此倒推征收的增值税有5200亿元左右;汽车销售时,还征收消费税、关税等,税额未统计,暂不计算。同时还有附加在增值税和消费税上的少量附加费(教育附加、城建附加等)。

车辆使用环节,主要征收两类税:成品油的税费和汽车的财产税。成品油消费税从量征收,按2012年交运邮政行业的成品油消费量(汽油0.38亿吨和柴油1.07亿吨)和2012年的税率计算,每年至少征收1500亿元,以此推算2013年的消费税总额要高于2012年。增值税从价征收,税额未统计,由于2012年-2013年油价较高,成品油的增值税总额预计要超过消费税,暂按1500亿元计算。车船税是按年征收的财产税,2013年共征收470余亿元。

现行税法规定,车辆购置税、消费税为中央税,增值税为中央与地方分享税,车船税、附加费为地方税费。以此计算,2013年涉及车辆的税费总额至少有11270亿元,超过2013年全国税收总额的10%,中央分享9125亿元,占比81%,地方分享2145亿元,占比19%。地方在涉车税费中的利益实在太小。

地方城市车辆多,税没收到多少,该干的活着实不少。首先交通拥堵、市民抱怨,这也是限牌的主因;其次车多路少,就要新建道路、高架,需要巨额的基础设施投资;再次要治理汽车尾气污染、解决停车难;无一不是棘手的问题,这些多数都是地方政府的支出责任。

由此可见,现行涉及汽车的税制结构,中央与地方的财权与事权严重不匹配,形成“中央收钱,地方承担后果”的现状。对地方政府来说,他们不让外地车进来,没有太大的损失,地方当然有很强的积极性拒车辆于城外。这也是限牌政策诞生的制度背景。

税制应该让财权匹配事权,但2000年以来涉及车辆的税制设计越来越背离这一原则。车辆登记前征收的车辆购置税在美国等多数国家都列为地方税,但中国将其划归中央,地方得不到这笔税,自然也没动力为其提供公共服务。2008年前,地方对汽车征收养路费等“六费”以及城市道路维护和建设方面的收费,以此筹集交通治理相关费用。2008年,养路费等变为成品油消费税。这本是简化税制、清理乱收费的好事。但消费税是中央税,税率自2014年末开始提高,增量部分指明要用于环境保护、节能减排,而非拨付给地方用于解决交通拥堵。

回到限牌政策的取舍上,从决策的激励机制设计来说,首先应该从中央层面理顺城市交通治理的财权和事权的配置。如果保持税制现状,中央政府收了车主的成品油消费税和车辆购置税,应当纠正地方分割市场的不当行政行为,保证车主在全国范围内畅通无阻,维护全国统一市场。同时采用转移支付等手段,解决地方交通拥堵的筹资问题。

更直接的办法是,将成品油消费税和车辆购置税全额划转为地方征收、使用的税种,让这两个税种收之于地方、用之于地方,以此平抑地方限牌的积极性。

作者为上海金融与法律研究院研究员

本文为《财经》杂志特别供稿

推荐 21