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高速公路该如何收费?

7月21日,交通运输部向社会公布了《收费公路管理条例(修订征求意见稿)》(以下称“意见稿”),意见稿确立了“收费”与“收税”长期并行的两个公路体系发展模式,并且建议政府还贷结束或特许经营期届满的收费高速公路将转入养护管理收费。这意味着正在收费中的高速公路将会一直收费。

收费公路一直饱受社会争议,尤其是2008年养路费改征燃油消费税以后,政府大规模撤销二级以下公路的收费站,仍然在收费的一级公路和高速公路就显得有些碍眼。数据上看,中国有收费公路16 .26万公里,占公路总里程446.39万公里的3.6%。收费公路的比重虽然不到5%,但全是高等级公路,而且等级越高,收费的比重就越高。例如,收费二级公路3.16万公里,占二级公路的9.3%;收费一级公路2.34万公里,占一级公路的29.4%;收费高速公路为10 .67万公里,占高速公路总里程的95.3%,高速公路几乎全是收费的。

收费公路又分两种:一类是政府贷款修建的,收费是为了还贷;另一类是经营性公路,企业投资修路,收费弥补投资并享有收益。按照字面理解,政府还完了贷款,企业的经营权到期,收费公路应当结束收费,让车辆免费通行。现行《收费公路管理条例》规定,“收费公路的收费期限届满,必须终止收费”,“政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的,必须终止收费”。

对于政府来说,收费公路是一个好的选项。首先收费带来的现金流是政府向银行贷款、融资平台融资的最佳工具。其次通行费收入和公路是否贷款无关,并且会随着经济增长而增长,公路还完贷款以后,每年高达数千亿的通行费收入说不收就不收了,难免舍不得。更何况公路取消收费以后,高速公路不仅不是资产,还是很大的负担,通行费收入没了,政府还要倒贴道路养护的钱。

对于车主来说,高速公路一直收费就不是什么好消息了。一开始是贷款修路、收费还贷,后来贷款还完了,又统一贷款、统一修路,用老公路收来的钱去修新公路,现在的情形是,即使新路老路的贷款都还完了,高速公路还是要收费,用来支付道路养护的钱。

尽管如此,高速公路坚持用路者付费的原则可能仍然是一个好主意。首先,使用者付费原则最能够体现效率,尤其是热门路段,如果免费或低费率,必然会造成过度使用,形成拥堵,例如长三角一带的沪宁高速。收费能够区分谁才是最应该使用道路的车辆。

其次,我们在讨论高速公路是否应该收费的时候,应该明确一个前提:天下从来就没有免费的事情。抛开高速公路的修建不谈,养护、运营也需要费用,需要有人来支付,这个钱不是使用者付费,就是全体纳税人承担。

所谓的免费通行道路,其运营成本都是从公共财政列支,必然会出现有车的人免费使用道路,没车的人跟着一起缴税的局面,显然这是不公平的。更何况,一般性税收还存在漏斗效应,政府收税,再用于道路,效率更为低下。

此外,通行费收入及运营成本,可以用于判断公路的经营绩效,衡量公路的价值,以此作为投资约束,更能督促地方政府在必要的城市间修路,避免在地广人稀、车流少的地区修路,某种程度上也降低了地方政府陷入债务危机的可能性。

问题是,中国的收费公路经营绩效太差。以中美两国为例,美国的高速公路近9万公里(中国11.2万公里)、公路651万公里(中国446万公里),美国多数公路是免费通行,道路修建养护资金从公共财政和燃油税中提取。相比之下,中国的高速公路既是收费的,又有公共财政的投入,也征收成品油消费税,并且税负还要重于美国。这才是中国高速公路遭到车主吐槽的原因。

最后,不得不指出的是,《意见稿》中的收费公路已经具有准税收的性质,包括省级区域内“统一收费、统一还款”、纳入政府性基金管理,使用者付费的色彩大大淡化。这时的收费公路的通行费更像是一种指定用途的税。这意味着收费公路的优势被最大程度上消解,也无法杜绝地方政府滥用好路的盈余去补贴差路的亏损,加重地方政府债务的负担。

当通行费收入带来准税收性质的时候,收费公路的收支也应该纳入政府预算管理,依照一般公共预算标准,通行费收入的标准应当依照税收法定的标准由人大决定,重要公路修建项目的投资、融资与举债需报各级人大批准。

聂日明 上海金融与法律研究院 研究员

刊于《南方都市报》 | 2015-7-27

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