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外滩踩踏事件背后的城市治理

摘要 : 事实上,“能打赢大型战役,却在日常管理中落败”,是上海市以及中国其它大中型城市都面临的城市治理的窘境。北京可以在APEC会议期间保持“APEC蓝”,却没法保证平时也是天天蓝天,上海可以在“亚信会议”期间路上无车,但不得不面对平时每天出现的交通拥堵。近年来,地铁运行事故、暴雨中城市积水内涝等方面的危机也频现报端,都显示了城市治理中“打得赢大仗、搞不定日常管理”的特征。

2014年12月31日晚23时35分许,上海外滩陈毅广场发生踩踏事故,到2015年1月4日止,至少造成36人死亡,49人受伤。外滩踩踏事件全国震惊,死伤人数为近年来少见,更令人震惊的是事故发生地在上海,在这个以精细化的城市管理著称的中国现代之都。

上海市的城市化管理,以精细化著称,在流动人口、市政、社区和小区物业等方面的管理经验与实践,要领先全国水平十年以上。例如,非户籍人口的基本公共服务方面,上海早在2002年、2004年就出台《引进人才实行(上海市居住证)制度暂行规定》、《上海市居住证暂行规定》。全国层面,直到2014年年末,国务院法制办才发布《居住证管理办法(征求意见稿)》。在普及非户籍人口的义务教育,上海在2008年启动“农民工同住子女义务教育三年行动计划”,规定凡能提供父母的农民身份证明、在沪居住证明或就业证明的农民工同住子女均可在上海免费接受义务教育,全国层面至今未有保障细则。

在大型活动、节日的安全保障方面,上海的能力就更不用提,抛开丰富的经验与强大的动员能力,2010年举办的世博会前后,上海更实施了为期数月的大型活动安保常态化训练。外滩踩踏事件当天,虽然人数众多,但较世博会规模尚小,单纯以活动参与人的多寡、活动大小、参与人素质高低、安保预案完善与否等因素解释此次悲剧,显然都不能成立。

事后来看,上海市政府在外滩踩踏后的应急处置措施,如信息披露的及时性与内容的丰富性、伤者救治、危机应急方案等方面的表现,都还算不错。公共舆论中,有人指责上海市政府对活动的安保不力,也有人追问上海市政府的预案为何不起作用,但对危机时的应急处置、信息披露、官员表现等方面的批评却不多。与之形成鲜明对比的是1月2日13时,哈尔滨的一个仓库发生火灾,当地政府的应急处置失当,不仅伤亡了十余位消防官兵,主政官员表现的官气十足,也令人失望,被网民声讨。

所有这些,恰恰是公众质疑为何上海会发生外滩踩踏事件的原因。外滩踩踏事件也不是近年上海面对的唯一一次危机,四年前的2010年,上海刚刚办完世博会不久,就发生了静安大火,一时也是全国舆论的焦点。为什么世博会规模这么大、时间这么长的活动都能办好,却搞不定一栋楼的安全,防范不了一个外滩的跨年活动?

事实上,“能打赢大型战役,却在日常管理中落败”,是上海市以及中国其它大中型城市都面临的城市治理的窘境。北京可以在APEC会议期间保持“APEC蓝”,却没法保证平时也是天天蓝天,上海可以在“亚信会议”期间路上无车,但不得不面对平时每天出现的交通拥堵。近年来,地铁运行事故、暴雨中城市积水内涝等方面的危机也频现报端,都显示了城市治理中“打得赢大仗、搞不定日常管理”的特征。

显然,“能打赢大仗”是因为政府肯不计成本的投入,不管是世博会、亚信公议,还是奥运会、APEC会议,政府为保安全与畅通,都是不考虑成本的,以办好为上,人力、物力与财力的投入花多少都无所谓,根本不是一个市场化的行为。世博会期间,单论上海的警察与其它公务员,就是几个月不休假、神经高度紧张,城市管理靠高投入、高成本才能维持无事故。大仗可以不考虑成本,因为办完之后,可以恢复常态。但日常的城市管理怎么可能保持这种高度紧张的状态?

既然日常管理没办法不计成本的高投入,那提高城市管理绩效只有两条路:要么提高治理效率与专业性,要么转嫁成本。不管京沪,还是其它城市,采用的策略都是后者。总而言之,大活动危险,那就不允许搞或者尽量少搞;道路堵了,就不让车上路(限行限牌);天空不蓝,就关厂(限产停产);流动人口有安全隐患,就赶走(降低非户籍人口占常住人口比例);非户籍人口子女太多,就提高义务教育的准入门槛(类似五证齐全等)……

本次外滩踩踏事件的缘起正是如此。事件发生的地点,是过去三年外滩跨年灯光秀的最佳观赏地。但据财新披露,早在今年11月初的申报阶段,就已被上海市公安局重大活动办公室否决,主管部门的顾虑就是,前一年的跨年灯光秀活动观看人数太多、超过负荷,今年继续举办会有安全风险。

然而,这种直接粗暴的降低风险的措施,并没有消除风险,反而在取消跨年灯光秀后,安保降级、外滩不封路、地铁不甩站,不管是警力投入,还是限流导流,都不及去年。这种情况下,市民并未充分了解跨年灯光秀取消了,仍然前往观看。观看市民比往年更多,配备警力与预案却比去年少,成为踩踏事件的主要原因之一。

问题来了,如果政府不只是简单的转嫁成本,城市治理的效率当如何提升?首先,我们应该明确,城市管理效率的提升,不只是政府管理效率的提升,而是社会组织效率、市民文明程度等多个方面的提升。在本次外滩踩踏中,大多数现场观众并无在大型拥挤活动中防范踩踏的经验。而这恰恰是非常重要的,在地铁、商场、室外活动,踩踏事故的可能性随处可见。

市民在大型活动中的有序也并非与生俱来,德国、香港等地都发生了杜塞尔多夫音乐节踩踏事故和兰桂坊踩踏事故。在德国留学的孔洞一先生,在观察柏林跨年活动时发现,人流中经常会被自发空出来一条走廊,这个细节表明,谨慎的德国人在遭遇惨痛教训后,对此类事情的高度自觉和警惕。

如果我们不希望通过惨剧的方式来让市民获得经验,那么平日里适宜的培训,公共集会、活动中的引导与训练,就非常必要。对于中国的各大城市来说,这一点尤为必要。近十年,中国各城市的常住人口增速惊人,多数新移民来自不发达地区,对于排队、看指示路标行进、服从组织者的引导、礼让弱势群体等习惯,都不具备。这并不一定是他们的道德低下,更可能是生活环境使然。一个农民在农村走路、办事,哪用得着排队,也没有指示牌与路标。但到了城市里,变成市民时,他们必须要学会排队买票、进站,看指示牌与引导走路,这不仅靠他们自己的学习,还需要各项公共服务在设置时就要考虑如何培训他们。

其次,这些任务的工作量巨大,远远超过欧洲等发达国家,就算政府能独力完成,其花费必然巨大。这就需要社会组织参与其中。一般来说,成熟的市民社会,社会组织发达,在政府与市民之外,构成稳定、文明社会的中坚力量,他们以各类使命、愿景为驱动力,完成各自的目标,如环保、公民素质培训、养老服务、素质教育、心理咨询等各个方面。他们是帮助市民树立良好的公共道德、学习各类公共集会活动的主体。

但在中国政策限制的环境下,以基金会、社会团体及民办非企业单位为主体的社会组织仍然弱小,从业人数占在职劳动力的比重远低于发达国家,在公共集会培训、公民素质教育等方面,更受到严格的管制,生存环境艰难。中国的社会组织,还起不到他们应该发挥的作用。目前包括京沪在内的城市管理者,过于依赖街道居委的大妈进行社会管理、提供社会服务,但大妈们能发挥的作用还是远远不及社会组织。

国民教育序列的学校,也很少提供相应的课程,学生基本上得不到相应的教育,这从本次外滩踩踏中,20岁左右的年轻人居多,可见一斑。抑制社会组织的发展,国民教育序列不提供相关课程,市民如何能获得足够的经验和知识去防范类似悲剧的发生?

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