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房产税:立法不易,实施也难

摘要 : 房产税若要开征,运行成熟后,一年新征的税势必会过万亿,立法之难可想而知。再考虑到公务员、事业单位、国企等群体,虽然因为名义工资不高,缴个税不多,但他们拥有的房产往往要远远高于普通人,他们也会是房产税的强有力的反对者,这将成为房产税立法与实施的难点。

近日,财政部财政科学研究所原所长贾康表示,按照中央的立法工作部署,房产税的立法程序应该在2016年前能够走完,如果顺利,2017年可能就要开始依法征收房产税了。据他推测,房产税形成草案之后,还会征求社会各方面的意见,社会舆论可能会有激烈的争论。

去年楼继伟执掌财政部后,明确了增加直接税比重、开征房产税的税改基调。十八届三中全会在决议中要求完善税收制度,指出要逐步提高直接税比重,加快房地产税立法并适时推进改革。这一决议明确了两条关键原则:第一,立法先行,立法没完成,房产税就不会开征;第二,长期来看,必然开征房产税。今年年中出台的《深化财税体制改革总体方案》,进一步落实了全会的决议。

征收房产税不仅是政府的意愿、纸面上的期望,更是现实的迫切需要。随着 “营改增”的深入,营业税作为地方政府独享的第一大税种将融合进增值税这一央地共享税种。“营改增”第一次扩围的2012年,全年营业税实现收入1.57万亿元,占全国税收总收入的15.6%,占地方税收收入的26%。当所有营业税均转为增值税以后,虽然地方分享的税额不一定会少,但在中央财权强势的情况下,地方税收的灵活性大大降低,开辟新税种是自然之举。

更直接的压力来自于地方政府的财源约束。10月初,中央连发《关于加强地方政府性债务管理的意见》和《关于深化预算管理制度改革的决定》,从制度上堵住了地方政府违规借款、举债的漏洞,将地方政府搞建设、发展的融资渠道纳入到债券市场、预算管理、人大监督授权的道路上。可以料想,中央开明渠、堵暗道之举势必会促使地方政府有更强的动力发掘新税源、支持中央为地方政府开设新税种的努力。

从国际经验和中国现实来考虑,房产税是唯一一个体量大到能够填补上以上需求的税种,一旦立法征收,税收的可持续性甚至要好于增值税、营业税。从结构上来看,按2012年数据,流转税占全部税收的70%以上,税收结构失衡的直接结果是企业税负重,影响经济效率。作为一种直接税,房产税的开征与扩围,最终会改变目前流转税等间接税比重过高的弊端。

房产税虽然闻起来“香”,但却不容易吃下去。作为直接税,房产税的立法与实施将直面纳税人。回顾一下2011年个税起征点的调整经过,据财税部门的统计,起征点调整之前,工薪所得个人所得税实际纳税人有9000多万人,调整后,减少至3000余万,纳税面由28%降至8%左右。据甘犁主持的“中国家庭金融调查”的数据显示,全国的自有住房拥有率高达89.68%,城市户口家庭的平均资产达247万元,而中国家庭的房产占总资产比例的70%。这意味着房产税适用的纳税义务人的基数要远远超过个税所适用的人群。

2011年那次的《个人所得税法》的调整,仅仅是一个起征点的调整,社会舆论的激烈程度就已经令人咂舌,据测算,起征点调整后一年不过减税1600多亿元。而房产税若要开征,运行成熟后,一年新征的税势必会过万亿,立法之难可想而知。再考虑到公务员、事业单位、国企等群体,虽然因为名义工资不高,缴个税不多,但他们拥有的房产往往要远远高于普通人,他们也会是房产税的强有力的反对者,这将成为房产税立法与实施的难点。

立法阻力只是现实问题,如果中央强力推动,也可以通过。但立法之后,如何实施房产税的征收可能更令人头痛。房产税波及面如此之广、牵涉利益如此之深,实施时必然会有一整套的制度安排来保证公平与效率。但有些问题是无法回避的。例如,为了避免对低收入家庭冲击太利害,房产税的计税范围是按家庭计算还是按自然人计算?房产税会设置一个免税范围,但免税房产是按房产面积核定还是按房产总价核定?房产的计税总价又以何种标准核定,购买价格还是当前市场价值?

所有这些分歧背后都会涉及一大批强有力的群体,不同的政策,会极大的影响个人生活。处理不当,后果不堪设想。例如,如果免税房产按房产总价核定,免税总价为100万元,那么原先住在市中心的低收入家庭,房产价值300万,但一年家庭收入可能只有5万元,按0.5%的税率缴税,每年应缴税高达1万元,远非他们所能负担。为了避税,他们将不得不卖掉市中心的房子,到郊区买一幢总价100万以下的房子。这些老市民对于他们不得不离开居住多年的地方的怨气怎么可能会小?固然政府有不动产统一登记、个人信用征信、房产交易登记等多种手段来保证房产税征收率,但这些怨气不化解掉,政府面临的问题就远远不是社会稳定的危机了。

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