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社保并轨解决不了事业单位的问题

摘要:事业单位职工抱怨的工资低、显性待遇差更是一个伪问题,在现有的事业编制下,他们不对消费者负责、更不用担心失业压力,自然没有道理拿高工资。在这种情况下,放开对事业单位的工资管制,根本起不到提高服务质量的效果。而现有的《条例》落脚点,也仍然是在招聘、奖惩、待遇上做文章,起到的作用可能只是增加了做手脚的成本,而无助于改变事业单位的低效的局面。

近日,国务院发布了《事业单位人事管理条例》(以下简称《条例》),将于7月1日起正式执行,全文共10章、44条、2800字,对事业单位的岗位设置、招聘原则、奖惩及争议处理、工资福利等主要环节作出了明确规定。这是我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规。

什么是事业单位?事业单位一般是国家设置的、有公益性质的机构,但不属于政府机构。通俗来说,传统的科教文卫(科学技术、教育、文化、卫生)是事业单位的主要构成,绝大多数的学校、医院、报刊杂志社都是事业单位。其中教师超过1400万人,医生护士等卫生人员超过900万人,他们中的大部分都是事业编制。

事业单位人事改革影响巨大,涉及全国111万个事业单位、3153万事业编制人员,也是上个世纪九十年末的国企改革以来最大的机构改革。正因为如此,事业单位人事管理制度改革一直艰难。2003年的《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》中首次提出的制定事业单位人事管理条例的要求,2008年原人事部与中央组织部共同起草了《事业单位人事管理暂行条例(送审稿)》,国务院法制办历经3年的调研、修改,在2011年形成《事业单位人事管理条例(征求意见稿)》,并公开征求意见。到今天《条例》正式公布,已经十几年过去了。

事业单位人事管理为什么要改革?原因和当年国企面临的问题一样。从宏观来看,事业单位效率不高,国家每年需要补贴大量的钱维持运营,同时出力不讨好,加大投入的同时,服务质量并没有得到改善。这在卫生行业表现的非常明显。在微观上,表现为人浮于事,人才能进不能出、能上不能下,严重制约了事业单位整体的绩效。这也使得事业单位人员的工资从总体上低于市场水平。

既然事业单位人员的工资水平低于市场,为什么事业单位人事管理制度改革还会遇到如此大的阻力?因为事业单位虽然显性的薪酬水平低,但隐性的福利和社会保障要高。抛开工作稳定、工作压力小、社会地位相对较高等关键因素以外,事业单位人员退休后待遇也远高于企业职工。目前机关与事业单位的退休收入替代率(退休后收入/退休前收入)超过70%,教师等行业高达100%,而企业职工则从20年前的70%降低到目前40%的水平。

事业单位人事管理制度改革面临的最大阻力就是养老金并轨,即把事业单位职工纳入社会保险,按《社会保险法》的规定缴纳并享受保险。以现在社会保险的保障水平,事业单位职工退休金会直接少一大部分,利益直接受损。从全国范围来考虑,科教文卫的事业编制职工一般都是当地有社会地位与人脉影响的主体,其反对声音自然不容忽视。

而新近公布的《条例》最有力的条款恰恰就是养老金并轨,第三十五条明确提出“事业单位及其工作人员依法参加社会保险,工作人员依法享受社会保险待遇”。这一条款也是2011年的“征求意见稿”中所没有的。

然而,《条例》的一纸规定就能完成事业编制养老金的并轨吗?恐怕很难。以上海为例,养老保险个人缴纳社保基数的8%,单位缴纳社保基数的22%。单位缴纳的统筹部分基金是事业单位自筹还是财政补贴,还没有定论。已退休和将退休员工,单位与个人都基本上没缴过养老保险,这部分的缺口就高达数千亿,缺口由谁来填,是财政补贴,还是占用城镇职工养老保险的存量基金,也没有一个说法。就算有了说法,也会充满争议,如果还是财政补贴,改革就无从谈起,如果占用现有养老保险存量基金,对企业职工显然是一种掠夺。

更别提,现有事业单位的养老金保障水平太高,即使财政补贴了历史遗留的窟窿和单位的缴费义务,事业编制还是无法享受到原有的退休保障水平。因此有些专家提出设立年金来补齐这部分差额,但这同样面临着钱从哪里来的疑问,现有事业单位是否有筹集基金的能力。

事实上,回顾国企改革的经历,我们应该发现,人事制度改革只是事业单位改革的一部分,只改人事是没用的。中国现有的100多万家事业单位千差万别,不可能一刀切,制度无法也不应该直接干预经济主体,也就无法阻止它们钻空子。

而事业单位职工抱怨的工资低、显性待遇差更是一个伪问题,在现有的事业编制下,他们不对消费者负责、更不用担心失业压力,自然没有道理拿高工资。在这种情况下,放开对事业单位的工资管制,根本起不到提高服务质量的效果。而现有的《条例》落脚点,也仍然是在招聘、奖惩、待遇上做文章,起到的作用可能只是增加了做手脚的成本,而无助于改变事业单位的低效的局面。

事实上,人事制度只是事业单位改革的自然而然的结果,在事业单位的机构改革没有进展的前提下,人事制度也不可能有太大的改变。这也是《条例》中大量的只定原则,不考虑可行性的原因。

那么事业单位应该改?2012年的时候,《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》就要求将事业单位分成三类进行改革:承担行政职能划入行政,从事生产经营活动的转变成企业,从事公益服务的再根据是否能由市场解决细分成两类。简而言之,能用市场解决的就划给市场,不能由市场解决的由政府承担。

在这一思路上,人事管理制度的思路自然也就清晰了:改革中“老人”的历史负担一笔买断,这也算是改革的成本;此后能用市场解决的,全面推向市场,如各类电视台、出版社、医院、高等教育等;不能用市场解决的,仍然采用市场化经营机制,其收支缺口由政府负担,显性化政府责任。

而事业单位收支的缺口弥补,更多应该采用补需方,大量采用教育券、医疗保险补贴等机制,让学生、患者及其它消费者来选择补贴最终流向哪里,以刺激事业单位的竞争。在这种思路下,政府无需为事业单位去考虑如何招聘、如何奖惩,消费者会用含有财政补贴的“消费券”帮助事业单位重塑人事制度。

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